認可約束是我國“法律規范、行政監管、認可約束、行業自律、社會監督”五位一體認證認可監管體系的一個組成部分。多年來，中國合格評定國家認可委員會（CNAS）已建立起較為完善的認可監督機制。包括對認可對象全覆蓋的年度監督、特選對象的專項監督、隨機抽樣的專項治理行動、利用舉報信息的投訴調查、對認證企業的確認審核，還有與行政專項和行業自律相結合的聯動監督。認可約束作用不斷增強。
2019年上半年，中國合格評定國家認可中心編著的典型案例系列叢書由中國標準出版社出版。叢書包括《CNAS實驗室及檢驗機構專項監督典型案例及解析》《認證機構專項監督及確認審核典型案例及解析》《CNAS投訴處理典型案例及解析》《強制性產品認證指定認證機構專項監督典型案例及解析》等四本。系列叢書對近年來專項監督、確認審核、投訴調查工作中發現的典型問題進行了深入解讀，希望能夠幫助合格評定機構進一步了解認可要求，促進機構的自我約束和持續改進，增強風險意識，引領行業的自我改進與健康發展。“中國認可”將不定期推出系列專欄，摘錄叢書的典型案例，希望對讀者有所幫助。
1）XX種業有限責任公司《主要農作物種子生產許可證》的作物種類僅有水稻、小麥，但機構給該組織頒發QMS認證證書的范圍是“農作物種子（水稻、小麥、油菜等）的培育開發、銷售和技術服務”，超出了許可證的作物種類范圍。
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2）查XX裝飾工程有限公司QMS審核檔案，營業執照中經營范圍是“承接室內外裝飾裝修工程，房屋維修，土石方工程，園林綠化工程，燈飾工程，建筑設備租賃服務；建筑線材生產、加工、銷售；鋼材、水泥、建材、五金交電、水暖器材銷售”。認證證書覆蓋范圍中的“干粉砂漿、干粉涂料的生產“不在經營許可的范圍內。
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3）查XX科技有限責任公司QMS審核檔案，營業執照中經營范圍是“設計、銷售通訊設備（不含無線電廣播電視發射及衛星地面接收設備）、計算機軟硬件、電子設備；計算機系統集成、數據處理、應用軟件服務；科技交流和技術推廣服務（不含前置許可項目憑許可證或審批文件經營）；投資與資產管理；貨物及技術進出口（國家法律、行政法規禁止的除外，國家法律、行政法規限制的取得許可后方可經營”。認證證書覆蓋范圍中的“（雷達、通信、導航）監視測試設備的研發，生產，（雷達、通信、導航）監視測試設備的生產”不在經營許可范圍內。
組織申請認證的前提是合法經營，認證范圍應在營業執照所列出的經營范圍之內，需取得行政許可的得到相應的許可。申請評審人員在進行認證申請評審時，未能發現這一問題，受理了不具備合法合規條件的認證申請范圍。初次審核一階段的目的之一是收集關于客戶的管理體系范圍的必要信息。申請認證的范圍是否在營業執照及資質認可所列范圍之內，是一階段審核重要的核查內容。本案例的3種情況，認證申請受理、一階段審核、二階段審核、認證決定各環節都未能關注到這一合規性問題，給企業頒發了認證證書，使認證范圍超出了組織執照或行政許可的范圍，影響了認證的有效性。需要注意的是，有些營業執照所列出的經營范圍很寬泛，除國家明令禁止、需要行政許可以外的范圍都可以經營，但大多數地區的行政主管部門出于地區發展、環境保護、風險控制等原因對企業的經營執照范圍有明確的界定。認證機構應在認證流程中實施嚴格控制，確認的認證范圍不超出營業執照或行政許可范圍，以確保認證結果的合規性。
1.2.2涉及不符合條款
CNAS-CC01：2015《管理體系認證機構要求》9.1.1 申請認證機構應要求申請組織的授權代表提供必要的信息，以便認證機構確定：a）特定認證方案所要求的申請組織的相關詳細情況，包括其名稱、場所的地址、過程和運作的重要方面、人力資源和技術資源、職能、關系以及任何相關的法律義務；9.1.2.1 認證機構應對認證申請及補充信息進行評審，以確保：a）關于申請組織及其管理體系的信息足以建立審核方案（見9.1.3）；9.5.3.1 為使認證機構做出認證決定，審核組至少應向認證機構提供以下信息：b）對不符合的意見，適用時，還包括對客戶采取的糾正和糾正與糾正措施的意見；c）對提供給認證機構用于申請評審（見9.1.2）的信息的確認；e）對是否授予認證的推薦性意見及附帶的任何條件或評論。
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1.3.1原因分析（不限于）
1）?機構相關程序文件或作業指導文件中對于申請評審規定不明確。
2）?審核組第一階段審核時，沒有關注營業執照或生產許可范圍。
3）?有關人員如申請評審人員、審核員、認證決定人員的能力不足或責任心不強，沒有關注營業執照或生產許可范圍。
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1.3.2 糾正與糾正措施（不限于）
1）立即與獲證組織核實認證范圍是否在營業執照或生產許可范圍內，如不在范圍內縮小認證范圍。2）?舉一反三，排查其他獲證組織是否存在類似問題，如存在同類問題應采取相應措施。3）?修改相關程序文件或審核作業指導文件等，明確申請評審、一階段審核、認證決定應關注認證范圍與營業執照或生產許可范圍的關系。4）?組織對申請評審人員、審核員、認證決定人員進行相關要求的培訓。
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XX科技有限公司質量管理體系（QMS）認證證書的覆蓋范圍包括了通信電纜的生產（CCC產品除外）。通信電纜生產需要獲得生產許可證（QS），但申請評審及現場審核均未見組織獲得電線電纜產品生產許可證的證據。
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2.2.1?背景資料
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通信電纜的生產除去CCC認證的產品外，其余產品的生產需要獲得生產許可證。《電線電纜產品生產許可證實施細則》規定了：電線電纜產品劃分為6個產品單元、26個產品品種，并在實施規則中規定，在中華人民共和國境內生產本實施細則規定的電線電纜產品的，應當依法取得生產許可證。任何組織未取得生產許可證不得生產本實施細則規定的電線電纜產品。組織如未取得生產許可證進行生產，屬違規生產。
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組織獲得認證應建立在合法經營的基礎上，認證范圍應在營業執照所列出的經營范圍之內，需取得行政許可的要得到相應的許可。CNAS-CC01：2015中? 9.1.1 規定，特定認證方案所要求的申請組織的相關詳細情況，包括其名稱、場所的地址、過程和運作的重要方面、人力資源和技術資源、職能、關系以及任何相關的法律義務。
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認證機構申請評審人員在進行認證申請評審時，應充分關注組織符合法律法規要求的情況。第一階段審核的目的之一是收集關于客戶管理體系范圍的必要信息。經營許可和行政許可的信息是一階段審核關注的重點，而本案例的申請受理、審核和認證決定過程都沒有關注到這一問題，導致在組織未獲得電線電纜產品生產許可證的情況下，認證機構給該組織頒發了認證范圍包括“通信電纜生產”的認證證書。
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2.2.2涉及不符合條款
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CNAS-CC01：2015《管理體系認證機構要求》9.1.1申請認證機構應要求申請組織的授權代表提供必要的信息，以便認證機構確定：……
b）特定認證方案所要求的申請組織的相關詳細情況，包括其名稱、場所的地址、過程和運作的重要方面、人力資源和技術資源、職能、關系以及任何相關的法律義務；
……
9.1.2 申請評審認證機構應對認證申請及補充信息進行評審，以確保：
……
a）關于申請組織及其管理體系的信息足以建立審核方案（見9.1.3）；
……
9.3.1.2.2第一階段的目的為：
……
d）收集關于客戶的管理體系范圍的必要信息，包括：
- 客戶的場所；
- 使用的過程和設備；
- 所建立的控制的水平（特別是客戶為多場所時）；
- 適用的法律法規要求；
……
9.5.3.1為使認證機構做出認證決定，審核組至少應向認證機構提供以下信息：
……
c）對提供給認證機構用于申請評審（見9.1.2）的信息的確認；
……
9.5.2 做出決定前的行動認證機構在做出授予或拒絕認證、擴大或縮小認證范圍、更新、暫停或恢復或者撤銷認證的決定前，應有過程對下列方面進行有效的審查：
審核組提供的信息足以確定認證要求的滿足情況和認證范圍；
……
2.3.1原因分析（不限于）
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1）機構人員能力評價準則規定不明確，導致申請評審人員、專業審核員、認證決定人員能力不足，不清楚與電線電纜產品生產相關的法律法規要求。
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2）機構相關文件規定不明確，導致管理人員和審核員在確認認證結果合規性方面出現工作偏差。
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1）暫停組織認證證書。
2）進一步確認組織是否獲得相關生產許可，要求組織提供有效的生產許可證明，若不能提供，撤銷該認證證書。
3）如組織提供了有效的生產許可證證明，依據生產許可的范圍，評價審核的有效性及認證范圍確定的合理性。根據評價結果，采取相應的措施。
4）舉一反三，檢查是否還有類似問題發生，并采取相應措施。
5）修改與電線電纜產品生產相關的技術領域的人員能力準則。
6）按照修訂后的人員能力準則對該技術領域相關的申請評審人員、審核人員、認證決定人員的專業能力進行重新評定。
7）重新評定后，對發現申請評審人員、專業審核員、認證決定人員存在問題的項目，重新評價其審核的有效性，并根據評價的結果，決定是否采取進一步的措施。
8）建立并完善法律、法規、標準的收集、更新、管理機制。
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3.1.1無相關學歷、工作經歷的證實性信息，僅通過問卷（電子版打印）+電話確認（電子版問卷上標注“已電話確認具體能力”字樣），機構評價4名審核員具備了質量管理體系“建筑與工程業務及其有關的技術咨詢”專業能力，且全部答卷內容均沒有覆蓋“建筑與工程業務及其有關的技術咨詢”的專業內容，其中兩名審核員在試卷上的答題內容完全相同。
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3.1.2某認證機構環境管理體系（EMS）技術領域劃分中，某技術領域包含了16大類中的“水泥、石灰和石膏的制造”和17大類中“金屬的鑄造”類別。審核員A，化工專業學歷，工作經歷涉及“水泥、石灰和石膏的制造”，直接評價具備了“金屬的鑄造”的專業能力。
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3.1.3審核員B，制漿造紙專業本科畢業，僅具有從事紙業和化學品行業的工作經歷，環境管理體系18大類“機械及設備”專業能力通過答卷（電子版打印）+電話確認（電子版問卷上標注“已電話確認具體能力”字樣）獲得。筆試試卷答案中，機械行業污水排放僅列出了生活污水、食堂污水等與機械行業水污染無關的內容。
3.2.1背景資料
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審核是認證過程核心的活動，審核有效性依賴于審核組的專業能力，審核組的專業能力是認證有效性的基本保障。如果配備的審核員專業能力不足，現有的知識和能力局限，審核過程中對關鍵過程、專業技術要點無法準確把握，不能敏感地發現問題，無法做出正確判斷，不易形成有效審核發現，導致認證審核結果的不可信。
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1）認證機構技術領域分析、人員能力準則及人員能力評價情況
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本案例機構的能力分析與人員能力評價準則參考了CNAS的原指南文件，并依據自己的分析和理解制定了認證人員能力準則，與CNAS的原指南文件的要求有較大的不同。以質量管理體系為例：
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①?具有相應專業大專以上學歷，并且，對于一般 QMS 技術領域，具有至少 1 年以上該專業的專業技術工作經歷，對于特殊質量管理體系技術領域，具有 3 年（含 3 年）以上該專業的專業技術工作經歷；
②?具有非相應專業大專以上學歷，并且，對一般 QMS 技術領域，具有 3 年以上相應專業的技術工作經歷或中級技術職稱，對于特殊 QMS 技術領域，具有 5 年（含 5 年）以上相應專業的技術工作經歷或高級技術職稱；
③?一般 QMS 技術領域，參加相應的滿足不同 QMS 技術領域、不同的人員背景培訓需求（培訓課程、內容、時間等）的技術培訓，并在有技術能力的審核人員或技術專家的指導下，參加相應技術領域不少于 5 次 10 個現場審核工作日對組織的 QMS的全部審核，并覆蓋了 CNAS-CC01：中第 9 章所述的全部審核過程（包括文件評審、編制審核計劃、現場審核（含首、末次會議）、編制審核報告等），以及 QMS 標準的全部要求；
④?參與過相關專業的內部培訓不少于4小時或機構認可的外部培訓，且通過相關的考試；
⑤?其他各種方式能掌握相關專業知識，經過筆試或面試或現場見證合格。
機構的①?—?⑤項規定均為并列關系，第?⑤項規定中，筆試或面試或現場見證合格的筆試、面試和見證也為并列關系，沒有區分風險級別，也沒有說明為什么筆試合格就可以代替學歷和多年工作經歷。
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人員能力的評價方式在CNAS-CC01:2015中附錄B中列舉了五大類，即記錄審查、意見反饋、面談、觀察和考試，每一類評價方法可以進一步細分，每類評價方法都存在局限性，不太可能只用其中任何一種方法就能確認能力。
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2）認可規范對技術領域分析、人員能力準則及人員能力評價的要求
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機構可以采用自己的方法來分析并劃分技術領域，制定人員能力準則。但機構在策劃時就需關注其分析的科學性、評價過程的控制力度、評價過程中各管理職能的能力需求，確保其評價方法滿足CNAS-CC01：2015《管理體系認證機構要求》的第7章的要求。任何偏離都是有風險的，機構應能識別偏離的程度與風險的可接受程度，并對風險加以控制。
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本案例認證機構對審核員的能力評價過程及結果存在問題，不能證實機構對認證人員的評價結果可以滿足CNAS-CC01 的要求。
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CNAS-CC01：2015《管理體系認證機構要求》
7.1.1?總體考慮認證機構應有過程來確保其人員對其運作涉及的管理體系類型（例如質量管理體系、環境管理體系、信息安全管理體系）和地域有適宜的相關知識與技能。?
7.1.2 能力準則的確定認證機構應有過程，以確定參與管理和實施審核及其他認證活動的人員的能力準則。應根據每類管理體系標準的要求，針對每個技術領域和認證過程中的每項職能確定能力準則。該過程的輸出應是形成文件的所要求知識和技能的準則，這些知識和技能是有效地實施審核與認證任務以實現預期結果所必需的。附錄A明確了認證機構應為特定職能確定的知識和技能。如果已經為特定的標準或認證方案建立了附加的特定能力準則（例如ISO/IEC TS 17021-2（CNAS-CC121），ISO/IEC TS 17021-3（CNAS-CC131）或ISO/TS 22003（CNAS-CC18）），這些附加的特定能力準則應得到應用。
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注：取決于不同的管理體系標準，術語“技術領域”的應用方式可以有所不同。對于任何管理體系，該術語都與管理體系標準范圍內的產品、過程和服務有關。
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7.1.3 評價過程認證機構應有形成文件的過程，以應用所確定的能力準則，對所有參與管理和實施審核及其他認證活動的人員進行初始能力評價，并持續監視其能力和績效。認證機構應證實其評價方法是有效的。這些過程的輸出應是識別出有能力的人員，即被證實具有審核與認證過程不同職能所需的能力水平的人員。在認證機構內，人員為其活動績效承擔責任前，能力應得到證實。
注1：附錄B介紹了一些可用于能力評價的評價方法。
注2：附錄C提供了一個能力確定和保持流程的示例。
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7.2.4 認證機構應有過程來選擇、培訓、正式任用審核員，選擇并培養認證活動使用的技術專家。審核員的初始能力評價應包括在審核中應用所需知識與技能的本領的證實。在審核中應用所需知識與技能的本領應由有能力的評價者在對審核員審核的見證中確定。
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1）技術領域分析、能力準則制定、審核員能力評價等人員能力不足，對認可規范的理解出現偏差。2）機構審核員資源不足，在人員補充、培養及能力提升方面投入不足。1）對技術領域分析、制定能力準則、審核員能力評價等人員進行專業能力及相關認可規范培訓。2）由具備能力的人員對技術領域分析結果進行梳理，存在問題的重新進行分析,并根據分析結果重新制定能力準則、評價準則。3）根據重新制定的能力準則、評價準則對相關人員能力重新進行專業評定。4）對重新評價后不具備能力的審核員以往的審核項目進行排查，識別認證風險，采取相應措施。5）建立人力資源識別、引進、培養、提升機制，根本解決審核員資源不足的問題。